Horník versus Letiště Praha (s.p. I. ÚS 260/06)

Právo na informace jak ho neznáte aneb velice zajímavý rozsudek Ústavního soudu z ledna 2007. Myslím, že musí potěšit všechny občanské aktivisty a také novináře, kterým se tak otevírá zas o kousek snažší cesta k informacím, které stát a jeho orgány před svými občany tají. Text níže je moje seminární práce z předmětu Ústava a právo na informace, který jsem absolvoval na FPR ZČU. Všem kteří váhají zda si předmět zvolit či ne radím jděte do toho. Je to předmět, který jako jeden z mála :-) stojí za to!

Stručná charakteristika případu

V tomto případu se pan Horník obrátil 4. 9. 2003 na státní podnik Letiště Praha s žádostí o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen zákona). Předmětem žádosti bylo poskytnutí kopie smlouvy mezi společností Letiště Praha a Evropskou investiční bankou, která se týkala financování výstavby nového letištního terminálu. Státní podnik Letiště Praha poskytnutí informací odmítl, přičemž jako hlavní důvod uvedl, že není povinným subjektem ve smyslu zákona.

Pan Horník se se svojí žádostí o informace obrátil na státní podnik Letiště Praha, který v zákonné lhůtě poskytnutí informace písemným vyjádřením odmítl s tím, že není povinným subjektem podle zákona, současně také poukázal na to, že požadovaná smlouva (její kopie) tvoří obchodní tajemství státního podniku Praha mezi ním a Evropskou investiční bankou. P. Horník podal proti vyjádření státního podniku Letiště Praha odvolání, na které s.p. Letiště Praha odpověděl písemným vyjádřením ve kterém zopakoval své původní stanovisko.

P. Horník tedy podal správní žalobu k Městskému soudu v Praze, kterou se domáhal zrušení rozhodnutí s.p. Letiště Praha o odepření požadované informace. P. Horník přitom argumentoval tím, že s.p. Letiště Praha je povinným subjektem dle zákona neboť splňuje znaky veřejné instituce stanovené v § 2 odstavci 1 zákona.

Městský soud odmítl argumentaci p. Horníka s tím, že dle názoru soud nejsou splněny všechny znaky veřejné instituce, jež jsou vymezeny v § 2 odstavci 1 zákona. Není veřejnou institucí; aby tomu tak bylo, musel by plnit výlučně veřejné účely stanovené zákonem. Veřejný účel tu není stanoven zákonem, daný státní podnik provozuje podnikatelskou činnost jako právnická osoba a jeho činnost je čistě soukromoprávního charakteru. Tedy dle názoru soudu nemůže být povinným subjektem dle zákona a žalobu zamítl.

P. Horník napadl rozsudek o zamítnutí žaloby kasační stížností u Nejvyššího správního soudu, kde požadoval jeho zrušení a navrácení věci k rozhodnutí zpět Městskému soudu. Nejvyšší správní soud dospěl v napadeném rozhodnutí k témuž závěru jako Městský soud v Praze, že s.p. Letiště Praha není veřejnou institucí. Svůj názor opřel o argumentaci analogie vzniku a zániku s.p. Letiště Praha, jakož to podniku vzniklého na základě zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, s obchodní společností, která je subjektem soukromého práva a tedy analogicky došel k závěru, že i s.p. Letiště Praha je subjektem soukromého práva a nikoliv práva veřejného. Přesto Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského soudu z důvodu zmatečnosti a to z toho důvodu, že s.p. Letiště Praha není ani podle názoru Nejvyššího správního soudu ani podle názoru Městského soudu veřejnou institucí a tedy rozhodnutí o odepření poskytnutí informace s.p. Letiště Praha nebylo správním aktem a nemohlo být Městským soudem přezkoumáváno, tedy Městský soud po tomto zjištění měl žalobu odmítnout. Nejvyšší soud tedy zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a zároveň odmítl žalobu p. Horníka.

P. Horník podal k Ústavnímu soudu ČR ústavní stížnost, ve které napadl obě rozhodnutí obecných soudů z důvodu, že jimi bylo porušeno jeho ústavně zaručené právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 a zároveň právo na svobodu projevu a právo na informace dle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen jako „Listina“) a domáhal se zrušení napadených rozhodnutí.

Ústavní soud stížnost p. Horníka po formální stránce přijal a z věcného hlediska se zabýval především zkoumáním toho, zda je s.p. Letiště Praha veřejnou institucí ve smyslu zákona 106/1999 Sb. a jakým způsobem je z hlediska ústavně zakotveného práva na informace nutné pojímat výklad článku 17 Listiny při hodnocení pohledu na veřejnou instituci, tak jak ji předpokládá zákon.

Ústavní soud ve svém nálezu odmítl úzký výklad vymezení pojmu veřejné instituce pouze podle kritéria způsobu jejího vzniku či zániku, jak jej nahlížel Nejvyšší správní soud a také odmítl názor Městského soudu v Praze, který své rozhodnutí odůvodnil charakterem s.p. Letiště Praha jako podniku, který vykonává podnikatelskou činnost jako právnická osoba, což je podle názoru Městského soudu v Praze charakteristickým znakem soukromoprávních vztahů.

V posuzované věci dospěl Ústavní soud k závěru, že se interpretace ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, obsažená v napadených rozhodnutích obecných soudů, ocitá v nesouladu s obsahem obvyklých výkladových metod, jakož i se standardní právní dogmatikou, a v neposlední řadě v rozporu s předchozí judikaturou Ústavního soudu. Tím došlo k porušení základního práva stěžovatele na řádný proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny a porušení základního práva na informace dle čl. 17 Listiny.

Ústavní soud stížnosti žadatele vyhověl a zrušil jak rozsudek Nejvyššího správního soudu tak rozsudek Městského soudu v Praze. Ústavní soud zcela odmítl argumentaci Nejvyššího správního soudu a jednoznačně dovodil, že Letiště Praha, s.p. je veřejnou institucí hospodařící s veřejnými prostředky a povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

Ústavní soud ve svém rozhodnutí jasně vymezil a rozšířil kritéria, která je nutné posuzovat při zkoumání toho zda se jedná o instituci soukromou či veřejnou. Mezi relevantní hlediska pro určení tak dle názoru Ústavního soudu patří tyto hlediska:

a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), ale rovněž

b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituci),

c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci),

d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a

e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce).

Ústavní soud konstatoval, je třeba zkoumanou instituci posuzovat prostřednictvím všech těchto hledisek a podle výsledku dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze.

Ve svém nálezu Ústavní soud speciálně k s.p. Letiště Praha mimo jiné konstatuje:

„Podle přesvědčení Ústavního soudu z výše uvedené argumentace vyplývá, že státní podnik Letiště Praha byl zřízen státem, jeho orgány jsou vytvářeny státem, stát zákonem zakotvenými prostředky vykonává dohled nad jeho činností, a plní veřejný účel; pokud jde o způsob jeho založení (zániku), ten kombinuje na jedné straně soukromoprávní postup dle obchodního zákoníku (zakladatelská listina, forma a okamžik vzniku), leč obsahuje na druhé straně schvalovací proces v rámci působení orgánu výkonné moci a celkově velkou míru ingerence státu v procesu vzniku a zániku daného státního podniku. Nelze potom než uzavřít, že výrazně převažují znaky svědčí o veřejné povaze státního podniku Letiště Praha, a proto je namístě přijmout závěr, že se jedná o instituci veřejnou.“

Autor této práce považuje za důležité upozornit na skutečnost, že Ústavní soud, stejně jako obecné soudy ve věci Horník versus Letiště Praha postupoval dle znění zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím ke dni podání žádosti o informace, a tedy před nabytím účinnosti novely zákona o svobodném přístupu k informacím provedenou zák. č. 61/2006 Sb., účinnou od 23.3.2006, v níž byla vypuštěna z tohoto ustanovení slova „hospodařící s veřejnými prostředky“.

Vlastní komentář

Domnívám se, že rozhodnutí Ústavního soudu ve věci Horník versus s.p. Letiště Praha je jedním z významných rozhodnutí, která výrazně posilují skutečný obsah práva na informace založeného v naší Listině základních práv a svobod. Dopad tohoto rozhodnutí spatřuji především ve výrazném rozšíření povinnosti poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím na další okruh subjektů, kterými by dle mého názoru (jak dovozuji z nálezu Ústavního soudu), měly být také podniky vlastněné státem, kraji a obcemi.

Na problém neprůhlednosti městských akciových společností (kterých jsou města či obce většinovými nebo 100% vlastníky), které doposud odmítají žádosti o poskytnutí informací s tím, že nejsou povinnými subjekty dle zákona o svobodném přístupu k informacím, opakovaně upozorňuje česká pobočka mezinárodní organizace Transparency International. Typickými společnostmi, kde je většinovým nebo jediným vlastníkem obec jsou dopravní podniky, technické služby, ale také například společnosti zajišťující obecní vytápění. Tedy společnosti, které hospodaří ze značnými veřejnými prostředky a tedy by z principu měli mít občané možnost jejich kontroly, mimo jiné i prostřednictvím práva na informace.

Rozšíření povinnosti poskytovat informace podle zákona i na tyto společnosti, dle mého názoru, výrazně posiluje demokratické prvky kontroly veřejné moci v České republice.

Použitá literatura:

1) nález ústavního soudu s.p. I. ÚS 260/06

2) související právní předpisy (zejména citované)